Алевтина Кудрявцева: «Первые шаги административной реформы Татарстан сделал еще в 1997 году»

Российское Правительство на протяжении последнего десятилетия пытается выстроить оптимальную структуру государственного управления, которая позволяла бы эффективно и оперативно решать стоящие перед страной задачи. Население уже начало привыкать к нескончаемой административной реформе, выражающейся в постоянном переименовании должностей и министерств, регулярном перераспределении функция между ведомствами. Свою оценку действиям федеральной власти в этой сфере, исходя из имеющегося у Татарстана опыта, в интервью агентству «Татар-информ» дала первый заместитель министра экономики и промышленности РТ - директор Центра экономических и социальных исследований при Кабинете Министров РТ Алевтина Кудрявцева. Вел беседу генеральный директор агентства Леонид Толчинский.

Алевтина Николаевна, на одном из крупных республиканских форумов Президент Татарстана объявил о несостоятельности административной реформы в России, отметив, что республика очень правильно поступила, когда «пошла несколько иным путем». Расскажите, пожалуйста, что это за путь, какие результаты в области административной реформы сегодня мы имеем, и какие проблемы в связи с этим получили. Как видит Правительство РТ выход из проблем, если таковые есть?
А.К.: Я напомню - первые шаги административной реформы мы сделали еще в 1997 году. Тогда даже не было федеральной концепции, и это нам мешало, поскольку мы предполагали, что с ее появлением придется приводить в соответствие собственное решение. Причем нас беспокоила суть концепции федеральной реформы, так как, возможно, пришлось бы и собственную концепцию менять, чего, конечно, не хотелось и не имело никакого смысла. Цель принятой федеральной концепции – повышение эффективности деятельности органов государственной власти. После появления 131-го федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления” следует говорить и о повышении эффективности деятельности органов местного самоуправления. Но федеральная концепция касалась органов государственной власти и предполагала оценку эффективности их деятельности в соответствии с функциями государственного управления. Мы посмотрели пилотные регионы, на которых был опробован такой подход. Не определив, что такое функция государственного управления, федеральные власти пытались оценить, насколько эти функции внутри одного ведомства избыточны или дублируются. В результате насчитали несколько сотен функций. Но это не функции госуправления - это различные виды работ, которые записаны в положениях по министерствам. То есть проводился, условно говоря, лингвистический анализ, нет ли одинаковых формулировок, а это неправильно.

Татарстан - единственный субъект, который принял кодификатор функций госуправления. Мы для себя определили, что такое функция государственного управления, по каждой функции обозначили индикаторы оценки эффективности ее выполнения, причем каждый год индикаторы совершенствовались с учетом жизненных реалий. Скажем, раньше была задолженность по выплате пенсий, задолженность по выплате зарплаты, это было и в индикаторах, затем исчезло. Так вот, по каждой функции был определен единственный центр ответственности, чего не было сделано на федеральном уровне. Федеральный центр начал административную реформу с проектирования организационной структуры, а по теории управления организационная структура всегда вторична к функциональной архитектуре, то есть сначала обозначаются функции, определяем, что нужно делать, потом уже договариваемся, кто это будет делать и как.

Проще говоря, федеральный центр начал переименовывать министерства и ведомства, дробить их, создавать новую систему, не понимая изначально, чем они будут заниматься.
А.К.: Нет, наверно, как-то понимая, потому что они работали с положениями и думали, что вот это и есть административная реформа. Мы с этим не согласились, мы пошли последовательно. В 2001 году, определив функции, мы спроектировали организационную структуру, провели ее оптимизацию - не сокращение, не уменьшение, а просто правильное приведение структуры в соответствие с функциями. Тогда же мы перешли на управление по результатам - это когда формируется государственный заказ руководителям органов государственной власти, он проверяется, проводится постоянный мониторинг и делается оценка. Что было сделано в это время на федеральном уровне? Управление по результатам было введено через межбюджетные отношения, а с 2007 года это будет бюджет, ориентированный на результат, опять же внутри системы межбюджетных отношений. Это тоже неверно, потому что межбюджетные отношения – лишь один из инструментов реализации функций государственного управления. Не построив в целом систему госуправления, очень сложно рассчитывать на то, что ее можно реализовать на уровне межбюджетных отношений.

Мы перешли на управление по результатам, как я уже сказала, в 2001 году. С тех пор реализуется государственный заказ на управление, а затем мы безболезненно перешли на бюджет, ориентированный на результат, включая и местный уровень. Бывшие администрации городов и районов имели госзаказ на управление - главам администраций его определял, подписывал и утверждал Премьер-министр республики. Также по специальной процедуре формировался госзаказ министерствам и ведомствам, сделано было это и в текущем году. Кроме того, мы включили результаты выполнения этого госзаказа, то есть, по сути, результаты деятельности министерств, в публичный информационный ресурс. Теперь можно увидеть, каких показателей добилось то или иное министерство. Этого нет ни в одном субъекте федерации, кроме Татарстана. В итоге мы получили результат, который был продекларирован в федеральной концепции административной реформы. Но на федеральном уровне эта сумбурная структура, которая сейчас спроектирована в условиях непонятного разграничения полномочий, не смогла реализоваться, и мы понимаем, что она, по сути дела, зашла в тупик, у нас же постепенно развивается.

Также как антикоррупционная политика?
А.К.: Кстати, второй целью, которая продекларирована в федеральной концепции, как раз была обозначена антикоррупционная деятельность. Сейчас этому уделяется столь большое внимание, что опыт Татарстана становится чрезвычайно актуальным. Я напомню, что мы – первый субъект федерации, который разработал по своей инициативе концепцию антикоррупционной деятельности. В нашем министерстве была принята своя ведомственная программа, созданы определенные структуры, инструменты, в этом же ключе работает межведомственная комиссия по адаптации серого рынка труда, то есть в этой части все гармонично.

Сейчас мы разработали проекты 142-х регламентов: чтобы уменьшить уровень коррупции, чтобы преодолеть административные барьеры, связанные с коррумпированностью отдельных должностных лиц, чтобы повысить эффективность системы государственного и муниципального управления, чтобы сделать публичным информационный ресурс и получить обратную связь о деятельности органов власти. Завершается огромная работа, в которую были вовлечены все министерства и ведомства. Проекты регламентов будут готовы буквально через несколько дней. Регламенты сделаны в соответствии с методическими рекомендациями федерального центра, т.е. ни в одном своем нормативном документе мы не отклонились от них ни на йоту. С нашей точки зрения документы получились конструктивными. В качестве примера назову, скажем, регистрационную палату – известную технологию “одного окна”, условно одного окна. По сути дела там может быть и не одно окно, но это наглядная иллюстрация одного из регламентов, разработанных в рамках этой работы.

Как административная реформа в Татарстане будет развиваться дальше?
А.К.: Следующим шагом будет включение регламентов в информационный ресурс в рамках проекта «Электронное правительство» - этого также нет на федеральном уровне, да и в других субъектах тоже. У нас очень интересной получилась система госзаказа – на электронной площадке, где он работает, стали обслуживаться муниципальные и корпоративные торги. Все закупки, которые там осуществляются, являются публичными, что снижает риск появления коррумпированных действий. Кстати, под эту технологию госзаказа практически сделан федеральный закон – он «один в один» соответствует нашей концепции и сейчас все подзаконные акты, которые делаются под федеральные законы, также соответствуют нашей концепции. Руководители Агентства по госзаказу РТ работают в федеральных рабочих группах, т.е. мы уверены, что наша концепция не будет разрушена. Мы считаем это большим достижением.

Чего нам не хватает? У нас корпоративные заказы не везде публичные, не все компании практикуют открытые торги. Эту проблему поднял на одном из республиканских совещаний и Президент республики. Скажем, компании заявлялись бы публично на покупку сырья, комплектующих, материалов, тогда наши товаропроизводители имели бы возможность в этом конкурсе участвовать. Здесь вопрос не только в публичности, это еще и проблема привлечения малого бизнеса в эту среду. В этом направлении мы сейчас работаем, и в будущем году вы станете свидетелями того, как разовьется система корпоративных заказов тоже.

Мы видим, что субъектов малого бизнеса беспокоит отсутствие информации о том, какие торги у нас производятся, что крупным предприятиям нужно и т.д. Разработан проект инвестиционного меморандума, где мы показали ниши на нашем республиканском рынке почти по всем потребительским товарам: продовольственным и непродовольственным. Емкость этого рынка оценивается в 100 миллиардов рублей. Хозяйствующие субъекты могут занять эти ниши.

Разрешите немного отвлечься от основной темы нашего разговора и задать вам, как представителю Правительства республики, вопрос, которым традиционно граждане задаются в канун нового года: на сколько дороже, насколько сложней станет жизнь в будущем году, я имею ввиду тарифы на жилищно-коммунальные услуги. Наверно, нет смысла говорить о каждом конкретно тарифе, тем более в различных городах и районах они разные, интереснее узнать общие принципы формирования тарифной политики в республике. Гарантировано ли население от немотивированного роста цен на жилищно-коммунальные услуги, включения в тарифы не совсем обоснованных затрат, которые ложатся, в конечном счете, на плечи плательщиков?
А.К.: Мы уже прошли этап, когда необоснованные затраты могли быть положены в тарифы, система стала достаточно открытой. Что касается самой тарифной политики, то в последние годы, скажем, в отрасли ЖКХ, транспортного обслуживания, связи наши тарифы значительно ниже, чем в соседних регионах и в среднем по стране. Если в каком-то субъекте установлены тарифы существенно ниже наших, то это непременно указывает на наличие определенных преференций предприятиям отрасли со стороны местных властей. Сейчас по всей стране идет процесс установления предельных индексов повышения тарифов. Пока конкретных значений тарифов по республике назвать, действительно, невозможно, однако можно с уверенностью сказать, что наши тарифы будут по-прежнему ниже, чем в целом по РФ.

Ниже, потому что их искусственно каким-то образом сдерживают, либо это результат какой-то планомерной деятельности, позволяющей без ущерба для поставщиков услуг держать такие тарифы?
А.К.: Я напомню, что мы перешли на 100-процентную оплату жилищно-коммунальных услуг. У нас нет дотационных предприятий. Это позволило выйти на процедуры реструктуризации бизнеса всего коммунального хозяйства. Появился инвестор, который вкладывает свои средства туда и оптимизирует затраты. То есть, никоим образом не лоббирование, не преференции, а просто создание среды, в которой инвестор может найти себе интерес. Но поскольку эта деятельность регулируемая, ничего необоснованного в тарифы включить нельзя. У нас есть республиканский закон, которым устанавливаются региональные стандарты, есть технология, система оценки этих стандартов. Как вы знаете, введены субсидии по малообеспеченности для тех семей, которым оплата жилищно-коммунальных услуг оказалась неподъемной. В этом году установлено, что домохозяйство должно выплачивать в виде «квартплаты» не более 21 процента своего дохода - все остальное государство компенсирует потребителям услуг, то есть населению, из республиканского бюджета.

Кстати, те районы и города, в которых не наблюдается существенного снижения количества получателей субсидий, как правило, имеют значительные проблемы в жилищно-коммунальном комплексе. Взять, к примеру, устаревшие системы теплообеспечения. На решение этих вопросов сейчас сориентирована деятельность Министерства строительства, архитектуры и ЖКХ, а также программа реформирования энергетики. У нас вводится система двухконтурных котлов, выводятся из эксплуатации неэффективно работающие, у которых низкий КПД, реконструируются внутриквартальные котельные. Это позволило снизить стоимость тепловой энергии. Мы ожидаем, что через год в тех районах, где сохранялся высокий тариф за одну гигакалорию тепла, тоже произойдет снижение. Все это в целом позволяет нам сдерживать рост тарифов. Полностью прекратить рост невозможно, поскольку существуют инфляционные процессы, увеличивается стоимость сырья, материалов, газа. Но это не наша прерогатива - стоимость газа не мы устанавливаем. Я хочу сказать, что тарифы будут увеличиваться до тех пор, пока не прекратятся инфляционные процессы. Но у нас в республике и доходы населения растут более высокими темпами, кроме того, гарантируется государственная социальная поддержка домохозяйств, которые не в состоянии полностью оплачивать жилищно-коммунальные услуги.

А вообще, настанет ли когда-нибудь тот день, когда хоть какой-нибудь тариф на услуги почты, связи или ЖКХ, плата за проезд на городском транспорте вдруг снизится, или все- таки уже задан вектор непременного роста?
А.К.: Я уверена, что так будет. Уже сегодня можно сказать про жилищные услуги во многих населенных пунктах республики не выросли. Особенно, если мы говорим о стоимости гигакалории - ведь она во многих районах уже снизилась: если была 900 рублей, а стала 750, с будущего года уже будет 670 рублей - это уже идет падение тарифа. Так что обрисованная вами перспектива вполне реальна.